進一褐藻糖膠步強化環境保護的制度建設,就要讓硬的更硬,即嚴格遵守相關法律法規,並以中央統一環保事權的方式進行保障,同時還要讓軟的更軟,即讓市場治理替代計劃專項。
  李志青
  針對資源環境領域的改革,《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中的第十四節“加快生態文明制度建設”進行了專門的闡述。這一節的開篇便明確提出:“建設生態文明,必須建立系統完整的京站美食生態文明制度體系,實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度,完善環境治理和生態修複制度,用制度保護生態環境。”
  僅就這個標題和開篇,就非常值得分析。一是對於“生態文明”,從原先的“建設”已變為“加快建設”。二是在這一小段話餐飲設備里,包括標題在內,總共用了七個“制度”。由此可見,短短一年裡,中央對於十八屆一中全會以來資源環境領域的形勢變化,已有了新的判斷,那就是必須在最短時間里將“建設美麗中國”的可持續發展理念付諸實施。
  具體而言,《決定》將生態文明建設工作分為四個板塊,分別是健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度支票貼現和生態補償制度以及改革生態環境保護管理體制。就筆者的觀察而言,如果說在前面三個板塊里,中央的意圖和目標都已極為明確的話,那麼,在最後一個板塊,仍存在相對模糊之處。而這最後一個板塊的內容,極可能便是《決定》在資源環境領域最有希望取得突破的地方,或者說,也正是當下“改革”的要義所在。那麼,究竟該如何理解“改革生態環境保護管理體制”呢?
  可以這樣看,其中主要包含了兩層意思:一是以“制度”而非“政策”,來全面系統完整地保護資源環境;二是要對現行的生態環境保護管理體制進行改革。聯繫這兩層意思的上下文關係,可以體會出這段話的邏輯。即,當前生態環境保護現狀不理想,原因在於其管理體制上存在某些問題,要解決或糾正體制上的問題,不能靠調整,而要通過“改革”的途徑。環境保護體制改革的目標正是建立系統完整的制度。因此,如果將有關資源環境領域的改革與“全面深化改革”的總體藍圖相結合,那麼,整段話的核心無疑便落整合負債在“改革”上。針對資源環境領域,究竟為什麼要改,改什麼,怎麼改?
  為什麼要改?如上所述,這是因為現有的生態環境保護管理體制存在某些問題。具體而言,筆者認為此處所提的“管理體制”,是指狹義的環保系統的部門制度安排。自1984年國家環保局成立,到上世紀90年代末國家環保局升格為國家環保總局,再到2008年變為環保部,併成為國務院組成部門,整個環保系統從無到有,從弱到強,最終形成現有的“名條實塊”的管理體制和機制。所謂“名條實塊”是說,環境管理名義上是由中央部門自上而下進行垂直管理,但實質上,環境管理工作職責基本上被落實到地方,也就是地方出錢出人出力,中央負責指導。
  應該說,這一體制安排對目前的資源環境現狀有很大的影響。其中最重要的一點在於,中央強調環境保護工作的計劃性,而地方則強調其市場性,結果是計劃永遠趕不上變化,而市場又強化了環境污染本身的外部性。這樣一來,地方的環境保護實踐,不僅不能滿足中央的指標設計,反而在央地分權的管理體制下,變得更加傾向於“軟約束”。中央制定的一切環保法律、法規、政策、規劃、專項、計劃等等,都在這樣的分權體制下被解構掉,剩下的便是地方圍繞經濟增長這個指揮棒來轉。最終導致的結果是,只要有經濟增長上的需要,首先可以犧牲的就是環境。由此,按照市場經濟的語言表達,就是生態環境的價值被任意低估或賤賣。就此而言,環境保護管理體制問題的直接原因,是地方的過度市場化,但從間接原因看,實則源自中央的計劃性與地方的市場化之間的不兼容,其根本矛盾在於,其一,計劃無法執行,其二,計劃本身也嚴重失靈。
  要解決管理體制上的問題,該怎麼辦?其實,方向很簡單,那就是“收權”和“放權”。首先,要將地方處置環境資源的權力收回指定計劃的中央部門,即國家環保部,以防止環境資源被隨意低估。就此,需要將環保垂直管理體系真正建立起來,包括指標的配給、標準的制定、過程的監督、結果的考核等,都真正收回中央部門,即在全國範圍內統一環保事權。這是環境保護管理體制領域改革的應有方向。反過來,按照“全面深化改革”的理念,可以將經濟增長、產業結構等交給地方和市場自己去決定,即“發揮市場在資源配置中的決定性作用”,而後中央政府履行保護環境的職責。只要制度可以被切實徹底執行,經濟結構是不可能變得更糟糕的。
  如果說,回收環保事權解決的是市場失靈帶來的外部性問題,那麼,改革的第二個組成部分“放權”,就是將保護環境的杠桿從“計劃”轉向“市場”。事實上,在對總量合理把握和嚴格控制的前提下,將環境作為一種生產性要素,交還給市場進行分配,是最有效率的一種保護環境的途徑。其關鍵在於,這樣可以提高環境的產出效率,以“效率”促“保護”。譬如,目前我們在做碳排放交易的試點,這便是在總量控制之下,應用排放權交易市場來提高碳排放產出效率的嘗試,儘管其中仍存在很多技術性的障礙,但卻不失為遵循“發揮市場在資源配置中的決定性作用”這一原則的最佳實踐。
  總體上,進一步強化環境保護的制度建設,就要讓硬的更硬,即嚴格遵守相關法律法規,並以中央統一環保事權的方式進行保障,同時還要讓軟的更軟,即讓市場治理替代計劃專項。這便是“改革生態環境保護管理體制”的要義所在。
  (作者系復旦大學經濟學院講師、環境經濟研究中心副主任)
  (原標題:生態環境保護管理體制的改革要義)
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